TEMAS-SUBTEMAS
Auto A-906/25
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Conocimiento de actos sujetos al derecho administrativo, cuando esté involucrada una entidad pública
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
AUTO 906 DE 2025
Referencia: CJU-6498
Asunto: conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 001 Administrativo de Pamplona y el Juzgado 002 Civil del Circuito con conocimiento en asuntos laborales de la misma ciudad
Magistrada ponente:
Paola Andrea Meneses Mosquera
Bogotá D. C., veinticinco (25) de junio de dos mil veinticinco (2025)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el artículo 241.11 de la Constitución, profiere el siguiente
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. La causa judicial. El 29 de octubre de 2024, la apoderada de la empresa Cenit Transporte y Logística de Hidrocarburos S.A.S (CENIT en adelante), interpuso medio de control de controversias contractuales contra el señor Guillermo Mendoza Mora[1]. Solicita que se declare el incumplimiento por parte de Guillermo Mendoza Mora del Acuerdo de Indemnización de Mejoras suscrito entre las partes el 21 de marzo de 2024. Sostuvo que, entre los días 22 y 27 de marzo, y el 18 de abril de 2024, el señor Mendoza Mora incurrió en vías de hecho que impidieron la ejecución de obras de reparación mecánica en el predio Compra Nueva, que habían sido acordadas[2]. De este modo, solicitó, entre otras pretensiones, CONDENAR a Guillermo Mendoza Mora a pagar en favor de CENIT [ ] a título de indemnización de perjuicios en la modalidad de daño emergente la suma de CIENTO CATORCE MILLONES QUINIENTOS CUARENTA Y TRES MIL TRESCIENTOS SESENTA Y NUEVE PESOS MCTE ($114.543.369) por concepto de los perjuicios económicos generados a la compañía con ocasión de la suspensión de las obras que se estaban desarrollando en el predio COMPRA NUEVA por un total de seis (6) días; o por el valor que resulte debidamente probado dentro del proceso[3].
2. Actuaciones y postura de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Por reparto, el asunto le correspondió al Juzgado 001 Administrativo de Pamplona. Mediante Auto del 18 de noviembre de 2024[4], este despacho judicial declaró su falta de jurisdicción. Esto, porque en el presente asunto no se configura la existencia de un contrato estatal, sino por el contrario un acuerdo de mejoras celebrado entre Cenit y un particular, bajo las condiciones plasmadas en dicho acuerdo y que escapa a todas luces de la configuración de un negocio jurídico establecido bajo las formalidades que atañen a la existencia de un contrato del Estado[5]. En consecuencia, consideró que, al no existir un contrato estatal de por medio que active la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, la controversia debía ser resuelta por la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil[6]. Lo anterior, lo sustentó en los artículos 104 y 168 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), así como el artículo 15 del Código General del Proceso (CGP).
3. Actuaciones y postura de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil. El 8 de abril de 2025, el Juzgado 002 Civil del Circuito con conocimiento en asuntos laborales de Pamplona declaró su falta de jurisdicción y, en consecuencia, propuso el conflicto negativo de jurisdicciones[7]. Lo anterior fue sustentado en dos argumentos principales: (i) señaló que, según la lectura del documento suscrito entre el demandado y la empresa demandante, se concluye que el mismo se trata eminentemente de un contrato, ya que de acuerdo a su contenido se evidencia que este negocio jurídico encuadra dentro de la definición prevista en el artículo 1495 del Código Civil, [...][8]; y (ii) afirmó que la empresa demandante es una entidad pública en los términos del parágrafo del artículo 104 del CPACA[9] y de la jurisprudencia de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado[10], citando para ello el Auto 287 de 2022 y la sentencia 2019-00078. Por último, sostuvo que, en todo caso, este despacho judicial carecería de competencia para conocer de la demanda en razón a la cuantía, toda vez que las pretensiones de la demanda ascienden a una cuantía estimada en la suma de CIENTO CATORCE MILLONES QUINIENTOS CUARENTA Y TRES MIL TRESCIENTOS SESENTA Y NUEVE PESOS MCTE ($114.543.369); suma ésta que se encuentra en el rango de menor cuantía a la fecha de presentación de la respectiva demanda[11].
4. Actuaciones en la Corte Constitucional. El proceso fue remitido a esta corporación el 10 de abril de 2025[12]. Posteriormente, el 13 de mayo de 2025, la Secretaría General de la Corte Constitucional remitió el expediente al despacho de la magistrada sustanciadora, de acuerdo con el reparto efectuado el 14 de mayo del mismo año[13].
II. CONSIDERACIONES
1. Competencia
5. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, de conformidad con el artículo 241.11 de la Constitución Política.
2. Delimitación del asunto objeto de decisión y metodología
6. La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre el Juzgado 001 Administrativo de Pamplona y el Juzgado 002 Civil del Circuito con conocimiento en asuntos laborales de la misma ciudad, la cual versa sobre la competencia para conocer el medio de control de controversias contractuales interpuesta por CENIT contra el señor Guillermo Mendoza Mora. Para ese efecto, en primer lugar, la Sala verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, de constatarse el cumplimiento de tales presupuestos, reiterará los criterios establecidos en el Auto 804 de 2024 sobre la competencia del juez contencioso administrativo para conocer de controversias contractuales en las que es parte una entidad pública, entre otros asuntos (II.4 y 5 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (II.6 infra).
3. Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
7. Presupuestos. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ningun[a] le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)[14]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de controversias se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[15].
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Tabla 1. Presupuestos de configuración de los conflictos entre jurisdicciones |
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Subjetivo |
Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones. |
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Objetivo |
Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa[16]. |
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Normativo |
Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[17]. |
8. La controversia sub examine configura un conflicto entre jurisdicciones. La Sala Plena constata que la controversia sobre la competencia para conocer el medio de control de controversias contractuales interpuesta por CENIT contra el señor Guillermo Mendoza Mora configura un conflicto de competencia entre jurisdicciones. Esto es así, por las siguientes razones:
8.1. Satisface el presupuesto subjetivo. Enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones. Esto es, (i) el Juzgado 001 Administrativo de Pamplona, que pertenece a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y (ii) el Juzgado 002 Civil del Circuito con conocimiento en asuntos laborales de la misma ciudad, que pertenece a la jurisdicción ordinaria[18].
8.2. Cumple el presupuesto objetivo. Las autoridades judiciales rechazaron el conocimiento del medio de control de controversias contractuales presentada por CENIT en contra del señor Guillermo Mendoza Mora, la cual debe resolverse por medio de un trámite de naturaleza judicial.
8.3. Acredita el presupuesto normativo. Las autoridades judiciales enfrentadas expusieron razones de índole legal y jurisprudencial por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párr. 2 y 3 supra).
4. Competencia del juez contencioso administrativo para conocer de controversias contractuales en las que es parte una entidad pública. Reiteración del Auto 804 de 2024
9. Cláusula general de competencia de la jurisdicción contenciosa en materia contractual. Los artículos 104.2 y 141 del CPACA prevén la cláusula general de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer las controversias derivadas de contratos estatales. De un lado, el artículo 104.2 dispone que la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocerá los procesos relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado. Por su parte, el artículo 141 ibídem define el medio de control de controversias contractuales como aquel que faculta a cualquiera de las partes en un contrato estatal a solicitar que se declare la existencia, nulidad e incumplimiento del contrato o se efectúe la revisión del mismo.
10. Competencia de la jurisdicción contenciosa para conocer controversias relacionadas con contratos estatales. El artículo 32 de la Ley 80 de 1993 prevé que son contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto. En este sentido, la Corte Constitucional ha señalado que el juez de lo contencioso tiene la competencia para conocer del medio de control de controversias contractuales cuando (i) la demanda tiene por objeto la declaratoria de incumplimiento de obligaciones derivadas de la ejecución de este tipo de contratos y (ii) la controversia no se enmarca en ninguna de las excepciones a la jurisdicción de lo contencioso previstas en el artículo 105 del CPACA[19].
11. En el Auto 804 de 2024, la Corte Constitucional señaló que, conforme a lo establecido en los artículos 104.2 y 141 el CPACA, el juez de lo contencioso administrativo tiene la competencia para conocer del medio de control de controversias contractuales cuando (i) la demanda tiene por objeto la declaratoria de incumplimiento de obligaciones derivadas de un contrato estatal y (ii) la controversia no se enmarca en ninguna de las excepciones a la jurisdicción de lo contencioso previstas en el artículo 105 del CPACA. De acuerdo con lo anterior, salvo que exista una norma especial de atribución de competencia en materia contractual, a la jurisdicción de lo contencioso administrativo le corresponde resolver las controversias contractuales en que sea parte una entidad pública.
5. Naturaleza jurídica de la empresa Cenit Transporte y Logística de Hidrocarburos S.A.S
12. CENIT es una sociedad por acciones simplificada (S.A.S.) de nacionalidad colombiana, con participación pública y privada (economía mixta), de carácter nacional, adscrita al Ministerio de Minas y Energía. Hace parte del Grupo Empresarial Ecopetrol y, conforme a lo dispuesto en el Código de Comercio, se ha registrado ante la Cámara de Comercio como sociedad subordinada de Ecopetrol, en situación de control y pertenencia a dicho grupo empresarial[20]. De este modo, CENIT es una filial 100% de Ecopetrol[21], sociedad de economía mixta con participación mayoritaria estatal [22].
13. La Corte Constitucional, en el Auto 287 de 2022, analizó un conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de Fredonia, Antioquia, y el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Medellín. En esta oportunidad, indicó que CENIT es una entidad pública filial de Ecopetrol y resolvió que el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Medellín era competente para conocer la demanda presentada por la sociedad L.J. Areiza S. en C. en liquidación. Esta demanda buscaba la indemnización por perjuicios causados por Cenit Transporte y Logística de Hidrocarburos S.A.S., filial de Ecopetrol, debido a una modificación unilateral de una servidumbre petrolera constituida mediante escritura pública en 1985 sobre el predio La Linda, en Fredonia (Antioquia).
6. Caso concreto
14. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer del asunto sub examine. La Sala Plena concluye que el proceso judicial sub examine debe ser conocido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, de conformidad con la regla de decisión del Auto 804 de 2024. En primer lugar, se advierte que el señor Guillermo Mendoza Mora celebró con la empresa CENIT un contrato denominado Acuerdo de Indemnización y Mejoras, con el fin de permitir la ejecución de obras en el predio COMPRA NUEVA, de su propiedad. Dichas obras eran necesarias para intervenir una infraestructura que atraviesa el predio y que hace parte del sistema del oleoducto Caño Limón Coveñas. El acuerdo tuvo como propósito habilitar el ingreso de la empresa al inmueble y establecer una compensación económica por los daños y perjuicios derivados de dicha intervención.
15. En segundo lugar, únicamente con la finalidad de resolver sobre la competencia para conocer del asunto, la Sala Plena establece lo siguiente. Una de las partes contratantes es CENIT Transporte y Logística de Hidrocarburos S.A.S., una sociedad creada por autorización del Gobierno Nacional mediante el Decreto 1320 de 2012, con la finalidad de ejecutar actividades propias de la gestión pública en el sector de hidrocarburos. La finalidad del acuerdo está directamente relacionada con una obra de utilidad pública e interés social, conforme al Decreto 1056 de 1953 y la Ley 1274 de 2009, lo que vincula el contrato a propósitos del Estado. Por último, la Sala constata que en este acuerdo de voluntades participó efectivamente una entidad de economía mixta con participación mayoritaria estatal CENIT, lo cual refuerza la competencia de la jurisdicción contencioso administrativa para conocer de las controversias que se deriven del mismo, de conformidad con los artículos 104.2 y 141 del CPACA.
16. En consecuencia, la Sala remitirá el expediente CJU-6498 al Juzgado 001 Administrativo de Pamplona, para que conozca el asunto y para que comunique la presente decisión.
17. Regla de decisión. Reiteración del Auto 804 de 2024. De conformidad con los artículos 104.2 y 141 de la Ley 1437 de 2011, por regla general, a la jurisdicción de lo contencioso administrativo le corresponde resolver las controversias contractuales en que sea parte una entidad pública con ocasión de un contrato estatal.
III. DECISIÓN
Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE
Primero. - DIRIMIR el entre el Juzgado 001 Administrativo de Pamplona y el Juzgado 002 Civil del Circuito con conocimiento en asuntos laborales de la misma ciudad, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 001 Administrativo de Pamplona es la autoridad competente para conocer el medio de control de controversias contractuales promovido por CENIT Transporte y Logística de Hidrocarburos S.A.S contra el señor Guillermo Mendoza Mora.
Segundo. - REMITIR el expediente CJU-6498 al Juzgado 001 Administrativo de Pamplona para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y al Juzgado 002 Civil del Circuito de la misma ciudad.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase,
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Presidente
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
Ausente con comisión
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ
Magistrada
Ausente con comisión
VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CAROLINA RAMÍREZ PÉREZ
Magistrada (e)
MIGUEL POLO ROSERO
Magistrado
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital. Archivo 002Demandapdf, f. 1.
[2] Ibid. f, 6 y 7.
[3] Ibid.
[4] Cfr. Expediente digital. Archivo 007AutoDeclaraFaltaJurisdicciónpdf.
[5] Ibid. f, 6 y 7.
[6] Ibid. f, 7.
[7] Cfr. Expediente digital. Archivo 017AutoDeclaraFaltaJurisdicciónpdf.
[8] Ibid. f, 3.
[9] Ibid. f, 6.
[10] La jurisprudencia del Consejo que citó fue la sentencia de la Sección Tercera Subsección B, consejero Ponente Martín Bermúdez Muñoz en auto de fecha 03 de agosto de 2020 proferida dentro del proceso extraordinario de anulación radicado No. 11001-03-26-000-2019-00078-00 (63973).
[11] Ibid. f, 9.
[12] Cfr. Expediente digital. Archivo 215 10-04-2025pdf.
[13] Cfr. Expediente digital. Archivo 03CJU-6498 Constancia de Repartopdf.
[14] Corte Constitucional, Auto 345 de 2018 reiterado, entre otros, por los autos 328 y 452 de 2019, 233 de 2020 y 041 de 2021.
[15] Corte Constitucional, Auto 155 de 2019 reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[16] Corte Constitucional, Auto 041 de 2021. Este requisito exige a la Corte Constitucional verificar que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional. En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional.
[17] Id.
[18] Tales conclusiones encuentran fundamento normativo en los capítulos 2º y 3º del Título VIII de la Constitución Política y el artículo 11 de la Ley 270 de 1996, particularmente, los literales a y b de dicha norma estatutaria. Ley 270 de 1996, art. 11. La Rama Judicial del Poder Público está constituida por: // I. Los órganos que integran las distintas jurisdicciones: // a) De la Jurisdicción Ordinaria: [ ] // 3. Juzgados [ ]civiles [ ] // b) De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo: [ ] 3. Juzgados Administrativos.
[19] Artículo 105. Excepciones. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no conocerá de los siguientes asuntos: 1. Las controversias relativas a la responsabilidad extracontractual y a los contratos celebrados por entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras, aseguradoras, intermediarios de seguros o intermediarios de valores vigilados por la Superintendencia Financiera, cuando correspondan al giro ordinario de los negocios de dichas entidades, incluyendo los procesos ejecutivos.
2. Las decisiones proferidas por autoridades administrativas en ejercicio de funciones jurisdiccionales, sin perjuicio de las competencias en materia de recursos contra dichas decisiones atribuidas a esta jurisdicción. Las decisiones que una autoridad administrativa adopte en ejercicio de la función jurisdiccional estarán identificadas con la expresión que corresponde hacer a los jueces precediendo la parte resolutiva de sus sentencias y deberán ser adoptadas en un proveído independiente que no podrá mezclarse con decisiones que correspondan al ejercicio de función administrativa, las cuales, si tienen relación con el mismo asunto, deberán constar en acto administrativo separado.
3. Las decisiones proferidas en juicios de policía regulados especialmente por la ley.
4. Los conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales.
[20] Esta información se encuentra en los estatutos sociales y el Código del Buen Gobierno de la empresa. Disponibles en: https://cenit-transporte.com/wp-content/uploads/2017/11/codigo-de-buen-gobierno-reforma-2017.pdf y https://cenit-transporte.com/wp-content/uploads/2020/09/Estatutos-Sociales-Cenit-20200922.pdf
[21] Ibid. Estatutos Sociales de CENIT.
[22] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B. (2020, agosto 3). Radicación No. 11001-03-26-000-2019-00078-00 (63973). Consejero ponente: Martín Bermúdez Muñoz.